Allocations pour personnes handicapées

13 Mars 2013
Domaine d'action: Autres domaines
Critère de discrimination: Handicap
Niveau de pouvoir: Fédéral

Sujet: propositions d’adaptations de la loi du 27 février 1987.

Adressée à: Commission des Affaires sociales du Sénat.

1. Proposition de résolution étendant le contrôle des ressources affiné aux catégories 1 et 2 pour l’allocation d’intégration et pour l’allocation de remplacement de revenus (5-81)

Résumé du contenu : cette proposition de résolution reprend le texte d’une proposition qui a déjà été introduite au Sénat en 2008 et qui demande au gouvernement fédéral, d’une part de supprimer pour toutes les catégories le système dit du 'Prix de l’amour' (autrement dit, la perte totale ou partielle de l’allocation du fait de la mise en ménage de la personne handicapée) et, d’autre part, de prévoir en plusieurs phases l’exonération complète des revenus du partenaire avec qui la personne handicapée forme un ménage. Ces deux mesures ont un impact budgétaire important: la première est estimée à 10,18 millions euros et la seconde à 20,40 millions euros.

Motivation : pour ses auteurs, cette mesure est motivée par la finalité de l’allocation d’intégration, qui vise à couvrir le surcoût dû à la réduction de l’autonomie de la personne handicapée. Or, le fait que celle-ci cohabite ou non avec un partenaire (au sens large: ce terme englobe tous les cohabitants en dehors des membres de la famille jusqu’au troisième degré) ne change rien à ce coût.

Commentaires du Centre
La proposition de résolution vise le même objet, pour l’allocation d’intégration, qu’une proposition de loi ultérieure (numéro 5-708/1), qui est également soumise à l’avis du Centre. Nous renvoyons donc le lecteur au point suivant pour un avis, au regard de la Convention, sur une extension de l’exonération des revenus professionnels du partenaire cohabitant.

On peut en tout cas faire une remarque positive au sujet de cette proposition de résolution, au sens où elle fait une estimation concrète de l’impact budgétaire entraîné par la mesure et où elle se soucie explicitement de la nécessité de la mettre en œuvre de manière planifiée et en plusieurs phases.

Par ailleurs, le Centre est également favorable à une exonération complète des revenus professionnels du partenaire cohabitant pour le calcul de l’allocation de remplacement de revenus (tel que c’est le cas pour l’allocation d’intégration, proposition 5/1338). On évite ainsi à la personne handicapée pour qui une diminution de la capacité de gain a été constatée et qui ne dispose d’aucune autre source de revenus de devoir être dépendante de la personne avec qui elle cohabite, ce qui ne peut que favoriser l’autonomie individuelle des personnes handicapées. Cette proposition stimule, tout du moins indirectement, la vie de famille (article 23).

2. Proposition de loi modifiant l’article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées en vue de supprimer les réductions d’allocations liées aux revenus du conjoint ou cohabitant (5-708/1)

Résumé de contenu : la proposition de loi vise à supprimer intégralement la prise en compte du revenu du conjoint ou du cohabitant dans le calcul de l’allocation d’intégration.

Motivation : la motivation de cette proposition de loi est, pour son auteur, similaire aux justifications avancées par les initiateurs de la résolution 5/81. À ses yeux, il est injuste qu’une personne handicapée qui souhaite vivre en couple ou cohabiter avec quelqu’un qui ne fait pas partie de sa famille doive en payer le prix sous la forme d’une réduction de son allocation d’intégration alors que celle-ci est censée compenser les frais supplémentaires dus au handicap. La proposition veut remédier à cela en modifiant l’article 7 de la loi de 1987.

Commentaires du Centre
Le Centre tient tout d’abord à émettre quelques remarques générales.

Dans ses développements, la proposition de loi ne formule pas la moindre prévision d’impact budgétaire. Elle ne comporte pas non plus de plan en plusieurs phases pour introduire progressivement ces profondes modifications à la loi de 1987, ce qui est pourtant indispensable et ce que prévoit par contre la résolution 5/81.

De plus, la proposition ne mentionne pas le fait que l’exonération majorée des revenus du partenaire est déjà en vigueur depuis 2008 pour les catégories 1 et 2 et que tous les revenus du partenaire sont exonérés à concurrence de 16.354,13 EUR (montant indexé) pour les cinq catégories[1].

Par ailleurs, le Centre souhaite formuler les remarques suivantes.

  • La proposition s’inscrit dans le cadre de l’article 28§1. de la Convention, par lequel les États signataires reconnaissent le droit des personnes handicapées et de leur famille à bénéficier d’un niveau de vie adéquat et d’une amélioration constante de leurs conditions de vie.
  • Elle répond également à certains éléments de l’article 23§1. par lequel les États s’engagent à éliminer la discrimination, entre autres pour tout ce qui a trait au mariage et à la vie de famille, et à reconnaître pleinement aux personnes handicapées le droit de se marier et de fonder une famille. La suppression de la prise en compte des revenus du partenaire favorise cet objectif: une allocation d’intégration doit compenser le coût supplémentaire non chiffrable du handicap, un coût qui ne diminue ou ne disparaît pas sous l’effet du mariage ou d’une cohabitation avec d’autres personnes que des membres de la famille.
  • Une telle mesure aurait aussi des conséquences positives pour favoriser et/ou maintenir des formes alternatives de cohabitation (motivées notamment par les coûts élevés du logement et par le niveau des loyers), y compris entre des personnes qui n’entretiennent pas nécessairement entre elles un lien affectif, familial ou économique.

3. Proposition de loi modifiant la loi du 24 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées et l’arrêté royal du 5 mars 1990, en vue de soutenir les aînés en perte d’autonomie (5-673-1)

Résumé du contenu : cette proposition vise à modifier l’allocation d’aide aux personnes âgées, qui est octroyée à des personnes pour qui une perte ou un manque d’autonomie a été constaté après l’âge de 65 ans et qui ne bénéficiaient pas auparavant d’une allocation pour personne handicapée.

Étant donné que cette aide aux personnes âgées est résiduaire et n’est accordée que si les autres sources de revenus sont inexistantes ou insuffisantes, son octroi dépend à la fois du degré d’autonomie de la personne et du montant de ses autres revenus. Un abattement est appliqué sur ces revenus en fonction de la catégorie à laquelle appartient la personne (A, B ou C, selon qu’elle vit seule ou non et/ou avec des enfants à charge).

La proposition vise à:

  • Supprimer entièrement les plafonds d’abattement sur les revenus pour les personnes de 85 ans et plus.
  • Relever ces plafonds pour les personnes de 65 à 84 ans en les augmentant de 3.234,97 € pour les catégories A et B et de 5.298,60 € pour la catégorie C (soit respectivement +27% et +36%).
  • Relever de 10% le montant des allocations.

Motivation : l’auteur de la proposition défend la nécessité de renforcer l’aide aux personnes âgées, conformément à ce que recommande le Livre vert rédigé dans le cadre de la Conférence nationale des pensions (www.conferencepensions.be): ce Livre vert préconise en effet d’augmenter les allocations aux personnes âgées afin de lutter contre la pauvreté.

Commentaires du Centre

Le Centre se réjouit que des initiatives soient prises pour accroître les revenus des personnes âgées (à l’article 28§2. b., la Convention admet explicitement que les personnes âgées en perte d’autonomie sont nettement plus exposées au risque de pauvreté).

Le Centre tient tout d’abord à faire quelques remarques générales (techniques et de fond) :

  • Le texte ne comporte pas de prévision de l’impact budgétaire de la proposition de loi.
  • Il n’y a pas non plus d’élément qui justifie le choix de fixer à 85 ans la limite de l’exonération complète des revenus. On ne peut pas proposer une telle limite sans la motiver, car cela risquerait de créer une discrimination sur la base de l’âge. À titre d’exemple, des personnes dont l’autonomie est réduite peuvent être admises dès l’âge de 60 ans dans une maison de repos (Communauté française)[2] ou dès l’âge de 65 ans dans un ‘woonzorgcentrum’ (Communauté flamande)[3], ce qui engendre dès cet âge-là  des frais élevés.
  • Par ailleurs, en ce qui concerne les moins de 85 ans, rien ne justifie non plus la proposition de ne pas relever dans la même mesure, aussi bien en chiffres absolus que de manière relative, les plafonds d’abattement pour les catégories A et B, d’une part, et C d’autre part: la raison sous-jacente n’est pas précisée. Le Centre est fondamentalement favorable à ce que les autres revenus ne soient pas pris en compte dans le calcul de l’aide aux personnes âgées, pour autant que cette allocation vise à compenser les frais supplémentaires spécifiquement liés au handicap.

En dehors du contenu de la proposition, le Centre tient à souligner qu’en vertu de l’accord de gouvernement du 1er décembre 2011 (point 3.2.3), l’allocation d’aide aux personnes âgées est appelée à devenir une compétence communautaire. À l’avenir, ce dispositif fera donc sans doute l’objet de nouveaux changements à un autre niveau de pouvoir.

4. Proposition de loi modifiant la loi du 27 février 1987 sur les allocations aux personnes handicapées, visant à soutenir l’autonomie des personnes âgées (5-1.339-1)

Résumé du contenu : tout comme la précédente, cette proposition vise à renforcer l’allocation d’aide aux personnes âgées.

La proposition consiste concrètement à:

  • Augmenter l’allocation de 10% pour les catégories 2 à 5 et de 30 % pour la première catégorie
  • Relever les plafonds d’abattement sur les revenus en les portant à 17.219,36 € pour les catégories A et B (pour les personnes qui vivent seules ou avec des membres de leur famille) et à 18.450,72 € pour la catégorie C (pour les personnes qui vivent avec un partenaire ou qui ont des enfants à charge)
  • Accorder une exonération totale sur les revenus à partir de l’âge de 85 ans
  • Évaluer ces mesures au bout de deux ans.

Motivation : les auteurs invoquent plusieurs raisons pour motiver ces mesures: l’augmentation, consécutive à l’allongement de l’espérance de vie, du nombre de personnes âgées ayant des problèmes d’autonomie, l’accroissement des frais de séjour en maison de repos, le fait que beaucoup de retraités – en particulier des femmes – touchent une pension inférieure au seuil de pauvreté, etc.. Un autre argument pour revaloriser l’allocation d’aide aux personnes âgées est l’absence d’un système d’indemnisation des aidants proches à Bruxelles et en Wallonie.

Commentaires du Centre
Les commentaires du Centre au sujet de cette proposition de loi sont semblables aux remarques formulées à propos de la proposition 5-673.

L’absence de vision sur les implications budgétaires de la proposition mérite d’être citée, tout comme l’absence de motivation pour fixer à 85 ans la limite d’âge permettant de bénéficier d’une exonération totale des revenus et pour différencier l’augmentation de l’aide selon la catégorie à laquelle appartient la personne âgée.

5. Proposition de loi modifiant l’article 12§1er, de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées, visant à supprimer la retenue opérée sur l’allocation d’intégration lorsque la personne handicapée est admise en institution (5-688-1)

Résumé du contenu : cette proposition vise à supprimer l’article 12 § 1 de la loi du 27 février 1987, en vertu duquel une retenue de 28% est appliquée sur le paiement de l’allocation d’intégration lorsqu’une personne handicapée réside dans une institution entièrement ou partiellement financée par les pouvoirs publics, dans un service public ou dans une institution de la sécurité sociale. Trois conditions doivent être réunies pour que cette retenue puisse s’opérer: la personne doit résider jour et nuit dans l’institution en question, elle ne peut pas être placée dans une famille et l’hébergement doit avoir une durée minimale de trois mois (un séjour de moins 15 jours en dehors de l’institution ne suspend pas cette période).

Motivation : l’auteur de la proposition motive celle-ci en affirmant que l’entrée d’une personne handicapée dans une institution ne supprime pas les coûts et les difficultés d’intégration de cette personne. Au contraire, une telle retenue sur l’allocation diminue encore ses possibilités de participer à la vie sociale en réduisant son budget disponible.

Remarques du Centre
La proposition ne précise pas quelles sont ses implications budgétaires.

Le Centre estime que, en élargissant les ressources budgétaires des personnes qui séjournent dans une institution financée par la collectivité, la proposition exerce un impact positif sur leur droit à l’autodétermination (article 3), stimule leur participation sociale (article 3) et leur assure un niveau de vie adéquat et une amélioration constante de leurs conditions de vie (article 28). Il est certain qu’un séjour de longue durée dans un établissement, qu’il soit spécifiquement destiné aux personnes handicapées ou non (comme un hôpital), occasionne aussi des frais (importants) qui ne peuvent pas (entièrement) être pris en charge par le système général de sécurité sociale ou par des systèmes similaires, comme le système de ‘gewaarborgd zakgeld’ (d’argent de poche garanti) qui existe dans certaines formes de services résidentiels en Flandre.

6. Proposition de loi visant à adapter la législation relative aux allocations aux personnes handicapées et aux allocations familiales à la suite de la fixation de la majorité civile à 18 ans (5-1.360-1)

Résumé du contenu : la législation actuelle relative à l’allocation de remplacement de revenus et à l’allocation d’intégration prévoit que ces deux aides peuvent être accordées à des personnes qui, au moment de la demande, sont âgées de plus de 21 ans (et de moins de 65 ans), sauf si elles sont mariées ou si elles ont eu des enfants à un âge plus jeune. En 1987, la majorité civile était fixée dans notre pays à 21 ans, mais depuis 1990 elle a été fixée à 18 ans. La proposition vise donc à abaisser à 18 ans la condition d’âge permettant de bénéficier de l’allocation de remplacement de revenus et de l’allocation d’intégration et à adapter aussi en conséquence la législation relative aux allocations familiales. En effet, en l’état actuel de la législation, les allocations familiales majorées peuvent être accordées jusqu’à 21 ans, qui est l’âge auquel la personne peut bénéficier pour la première fois d’une allocation de remplacement de revenus et d’une allocation d’intégration.

Motivation : les auteurs de la proposition n’invoquent pas uniquement des arguments techniques et juridiques pour modifier la limite d’âge, mais aussi des raisons émancipatoires: l’octroi, après évaluation, d’une allocation de remplacement de revenus et d’une allocation d’intégration est une manière de reconnaître et de confirmer explicitement le statut d’adulte et l’indépendance des bénéficiaires, au même titre que les autres jeunes du même âge. Leur meilleure situation financière leur ouvre des possibilités nouvelles pour développer une existence indépendante et autonome.

Commentaires du Centre
Le Centre formule les commentaires techniques et de contenu suivants :

  • La proposition ne comporte pas de réflexion sur les conséquences budgétaires.
  • L’alignement de la limite d’âge sur l’âge de la majorité civile est conforme aux conditions d’octroi dans des systèmes comparables, comme le revenu d’intégration sociale ou l’allocation de chômage. Il favorise l’autonomie des personnes handicapées.
  • De plus, la proposition est une traduction d’une disposition fondamentale inscrite à l’article 12 de la Convention, qui reconnaît la personnalité juridique des personnes handicapées dans tous les aspects de la vie, dans des conditions d’égalité avec les autres.
  • Il convient néanmoins de rester attentif en permanence à la nécessité de mesures qui stimulent le taux d’activité des personnes handicapées et leur fréquentation de tout le système d’enseignement, y compris éventuellement l’enseignement supérieur. En effet, l’abaissement de la limite d’âge qui donne droit à une allocation de remplacement de revenus et à une allocation d’intégration comporte aussi le risque de « situation d’inactivité » et de réduction de la participation des personnes à la vie sociale.

7. Proposition de loi modifiant l’article 7 de la loi du 27 février 1987 relative aux allocations aux personnes handicapées, en vue de supprimer tout plafond au niveau du cumul entre leurs allocations et leurs revenus professionnels (5-689)

Résumé du contenu : la proposition a pour but d’exonérer entièrement les revenus professionnels du bénéficiaire d’une allocation de remplacement de revenus. Selon la législation actuelle, cette exonération s’élève à 50% des revenus jusqu’à 4.000 euros et à 25% des revenus de 4.000 à 6.000 euros (plafonds non indexés). Tous les revenus professionnels supérieurs à ces limites ainsi que les revenus provenant d’autres sources (comme une indemnité de maladie et d’invalidité, mais aussi par exemple une allocation de chômage) ne sont pas ou très partiellement immunisés.

Motivation : l’auteur souhaite ne plus “défavoriser” les personnes handicapées qui accèdent à un emploi, a fortiori à un emploi à temps partiel.

Commentaires du Centre
L’allocation de remplacement de revenus vise à garantir un revenu (si la personne ne peut faire valoir aucun autre droit dans le cadre du système de sécurité sociale) ou à le compléter pour des personnes handicapées qui ont une capacité de gain réduite. Pour ces raisons, elle a un caractère résiduaire, aussi bien par rapport aux autres revenus personnels qu’à ceux du partenaire.

Le Centre formule les remarques suivantes.

  • La proposition ne comporte pas de réflexion sur les conséquences budgétaires.
  • Dans une perspective de plus grande autodétermination et en vue de stimuler une relation et une existence dans un cadre familial ou selon des formes alternatives de cohabitation, le Centre est favorable à ce que les revenus du partenaire ne soient pas pris en compte dans le calcul de l’allocation de remplacement de revenus. Sous la législation actuelle, la personne dont la capacité de gain est réduite se retrouve toujours en situation de dépendance en cas de cohabitation.
  • En ce qui concerne la combinaison entre une allocation de remplacement de revenus et des revenus professionnels propres ou des revenus de remplacement, le Centre estime qu’il est important de continuer à développer un système qui comporte des incitants à exercer un emploi, sans pour autant exonérer tous les revenus professionnels des personnes handicapées. Le mieux est que l’allocation de remplacement de revenus soit et reste destinée à servir de revenu résiduaire.

Il est important que cette allocation de remplacement de revenus (éventuellement conjuguée à d’autres revenus de remplacement) puisse autant que possible prémunir des personnes handicapées contre le risque de pauvreté et qu’elle leur ouvre des perspectives d’un niveau de vie décent, conformément au prescrit de l’article 28 2. b. de la Convention.

8. Proposition de loi visant à revaloriser les allocations accordées à des personnes handicapées (5-1.338)

Résumé du contenu : La proposition de loi s’inscrit dans le prolongement de la proposition 5-689 relative au cumul entre les revenus professionnels et l’allocation de remplacement de revenus ainsi que de la proposition 5-708 qui vise à exonérer les revenus du partenaire dans le calcul de l’allocation d’intégration.

Cette proposition poursuit essentiellement quatre objectifs:

  • Exonérer jusqu’à hauteur de 10.500 €, dans le calcul de l’allocation de remplacement de revenus, les revenus du partenaire avec qui la personne handicapée forme un ménage.
  • Relever (de 4.000 à 10.450 euros et de 6.000 à 24.375 euros) les plafonds d’abattement sur les revenus professionnels de la personne handicapée elle-même pour le calcul de l’allocation de remplacement de revenus.
  • Relever substantiellement, de 500 à 6.950 euros, les plafonds d’abattement sur les autres revenus pour le calcul de l’allocation de remplacement de revenus.
  • Immuniser entièrement les revenus propres de la personne handicapée, ses revenus de remplacement et les revenus du partenaire dans le calcul de l’allocation d’intégration.

Motivation : les auteurs motivent leur proposition en affirmant qu’il s’agit d’une tentative pour élever le taux d’activité des personnes handicapées et éliminer ce qu’on appelle les pièges à l’emploi.

Commentaires du Centre
À nouveau, cette proposition ne donne aucun aperçu de l’impact budgétaire des mesures proposées.

Le Centre émet les remarques suivantes:

  • Concernant l’exonération élargie des revenus du partenaire dans le calcul de l’allocation de remplacement de revenus et de l’allocation d’intégration: dans le prolongement du point de vue formulé au sujet de la proposition 5/689 et de la résolution 5/89, le Centre est favorable à ce que l’allocation de remplacement de revenus soit considérée comme un revenu personnel destiné à assurer la sécurité d’existence et à ce que les revenus du partenaire ne soient pas inclus dans son calcul et cela dans l’esprit de l’article 28 de la Convention. Les arguments à l’appui de cette position sont le droit des personnes à l’autodétermination (article 3), la nécessité d’incitants pour favoriser autant que possible une vie de famille (article 23), la possibilité de s’engager dans des formes de cohabitation alternatives (article 23),…
  • Le même raisonnement s’applique à l’allocation d’intégration (cf. 5/708), dont le but est de compenser des coûts non chiffrables qui sont inhérents au handicap et qui ne changent pas nécessairement en cas de mariage ou de cohabitation.
  • En ce qui concerne la combinaison entre une allocation de remplacement de revenus et des revenus professionnels propres ou des revenus de remplacement, le Centre demande de développer un système qui incite les personnes à exercer un emploi dans toute la mesure du possible, mais surtout de veiller à ce que l’allocation de remplacement de revenus, ou la somme de cette allocation et des revenus de remplacement, soit au moins équivalente au seuil de pauvreté.
  • Le Centre se montre favorable à une exonération complète des revenus propres de la personne dans le calcul de l’allocation d’intégration. Celle-ci doit couvrir les frais supplémentaires et non chiffrables inhérents au handicap. Le Centre demande cependant que les efforts pour parvenir à cette exonération soient axés en priorité sur les personnes qui vivent en situation de pauvreté afin de répondre ainsi au prescrit de l’article 28 de la convention des Nations unies.

Notes 

[1] Art 9ter de l’A.R. relatif à l’allocation de remplacement de revenus et à l’allocation d’intégration.

[2] Voir http://www.lesmaisonsderepos.be/mrdef.htm, consulté le 4 octobre 2012.

[3] Voir http://www.zorg-en-gezondheid.be/Beleid/Procedures/Residentiele-ouderenzorg/Erkenning-van-een-woonzorgcentrum/, consulté le 4 octobre 2012.