Net zoals een private werkgever heeft een publieke werkgever het recht om die werknemer aan te werven die het best past bij een openstaande functie (‘contractuele vrijheid’) en om interne regels te bepalen rond het uiterlijk van de werknemers (‘werkgeversgezag’). Maar ook ambtenaren hebben rechten: zij mogen niet ongunstig behandeld worden onder andere omwille van hun geloof of levensbeschouwing (zowel bij aanwerving en jobuitoefening als bij ontslag).

Vanzelfsprekend mag een publieke werkgever niet discrimineren. Enkel in heel specifieke gevallen mag de werkgever religieuze of filosofische symbolen op de werkvloer verbieden. De regels die gelden voor de privésector, gelden dus ook voor de publieke sector. Bovendien kunnen publieke werkgevers zich ook beroepen op het neutraliteitsbeginsel.

Het neutraliteitsbeginsel zegt dat de staat neutraal is, en dat de ambtenaren van openbare diensten neutraal moeten handelen: dit betekent dat de persoonlijke voorkeur van ambtenaren geen rol mag spelen in de behandeling van burgers. Hieruit volgt dat alle burgers gelijk behandeld moeten worden. Dit neutraliteitsbeginsel wordt vaak aangegrepen om regels op te leggen rond het dragen van religieuze of filosofische symbolen bij ambtenaren.

Het neutraliteitsbeginsel wordt niet letterlijk genoemd in de grondwet. Er bestaan wel verschillende wetteksten en decreten rond het ambtenarenstatuut, die de neutraliteit van ambtenaren bekrachtigen. Maar er wordt geen informatie gegeven over de uitdrukkingswijze van de neutraliteit van de overheid. Daarom bestaan er verschillende interpretaties over dit neutraliteitsbeginsel.

Exclusieve neutraliteit

Bij exclusieve neutraliteit worden alle religieuze of filosofische symbolen verboden. Exclusieve neutraliteit wil zo een zekere interne coherentie tussen alle ambtenaren verzekeren.

Bij deze interpretatie:

• is er voor alle ambtenaren een verbod op het veruiterlijken van religie of filosofie;
• moet niet alleen de dienst die de ambtenaar levert, maar ook het voorkomen van de ambtenaar zelf neutraal zijn. Het gezag van de ambtenaar is gebonden aan hoe hij of zij eruitziet in het openbaar.

Voorbeeld: De MIVB-STIB verbiedt werknemers, ongeacht de functie die zij uitoefenen, om religieuze of filosofische symbolen te dragen.

Inclusieve neutraliteit

Inclusieve neutraliteit laat wél religieuze of filosofische symbolen toe. Dit principe gaat ervan uit dat de ambtenaren die de overheid vertegenwoordigen, een afspiegeling mogen zijn van de diverse samenleving. Bij deze interpretatie:

• is er geen verbod voor ambtenaren om veruiterlijkingen van hun religieuze of filosofische overtuiging te dragen, en zijn alle veruiterlijkingen toegelaten;
• moet enkel de geleverde dienst neutraal zijn, en dus niet het voorkomen van de ambtenaar.

Voorbeeld: De Stad Mechelen vermeldt in de deontologische code: “(… )neutraliteit moet blijken uit de daden en niet uit het voorkomen van de ambtenaren. Er is daarom geen beperking in het dragen van symbolen voor gelijk welke functie, tenzij deze in strijd zijn met de wet of de openbare orde (zie art. 104 en 105 van de Algemene Bestuurlijke Politieverordening), of de veiligheid en hygiëne in het gedrang brengen. Er zijn geen klachten van burgers/gebruikers die tot een herziening van deze instructies aanleiding geven.”

… of ertussenin

Natuurlijk zijn er ook gemengde invullingen van neutraliteit mogelijk: tussen inclusieve en exclusieve neutraliteit in. Zo kan een overheidsdienst bijvoorbeeld beslissen om religieuze of filosofische symbolen enkel te verbieden aan bijvoorbeeld eerstelijnsambtenaren of ambtenaren die gezag en/of macht uitoefenen op burgers (bijv. politieagenten, magistraten).

Voorbeeld: de Stad Antwerpen verbiedt uiterlijke symbolen van levensbeschouwelijke, politieke, syndicale, sportieve, … overtuigingen tijdens de werkuren voor personeel dat direct in contact staat met publiek, klanten of externe partners. Andere personeelsleden dragen eveneens “degelijke, niet opzichtige kledij, die hoffelijkheid uitstraalt. Bij hen kan wel een oorbel voor mannen, maar geen opvallende neuspiercing. Zo kan ook een hoofddoek, maar geen zware sluiervorming.”

Welke interpretatie van neutraliteit kiezen?

Een staat kan dus zelf kiezen op welke manier hij het neutraliteitsprincipe interpreteert. Bij die keuze moet de staat wel rekening houden met:

• de toepasselijke grondrechten of mensenrechten (godsdienstvrijheid, antidiscriminatiewetgeving, …);
• de finaliteit of doelstelling van het neutraliteitsbeginsel (neutraliteit is geen doel op zich, maar een middel om de gelijkheid van burgers te waarborgen en de formele scheiding tussen de staat en levensbeschouwingen mogelijk te maken. Het is dus nauw verbonden met het principe van gelijke behandeling en non-discriminatie);
• de voorbeeldfunctie van overheidsdiensten: zij mogen niet toegeven aan (discriminatoire) vooroordelen van burgers;
• de noodzakelijkheid van een verbod op religieuze of filosofische symbolen: er moet nagegaan worden of er door het gedrag en/of voorkomen van de ambtenaar een schijn van partijdigheid kan ontstaan.

Een algemeen verbod voor alle ambtenaren kan in strijd zijn met de Antidiscriminatiewet en de godsdienstvrijheid, want het is te vergaand en niet redelijk in vergelijking met alternatieven met een minder nadelige impact. Hieronder leggen we stap voor stap uit waarom. Dit is ook bevestigd in de rechtspraak: uitspraak van de arbeidsrechtbank van Brussel op 16 november 2015 in de zaak Actiris.

Wanneer mag de vrijheid van godsdienst beperkt worden?

De vrijheid van godsdienst kan enkel onder strikte voorwaarden beperkt worden. Een eventuele beperking moet – volgens de wet – zorgvuldig omschreven en gerechtvaardigd worden, en ook proportioneel zijn. Kortom: is de beperking echt noodzakelijk én passend om de legitieme doelstelling te bereiken?

1. Heeft een algemeen verbod een legitieme doelstelling?

Een legitieme doelstelling om voor een algemeen verbod te pleiten, kan bijvoorbeeld zijn: openbare veiligheid, de bescherming van de openbare orde, gezondheid of goede zeden en de bescherming van de rechten en vrijheden van andere burgers.

De staat wil neutraal zijn om de gelijke behandeling van alle burgers te verzekeren, en dus de rechten van iedereen te beschermen. Dat is een legitieme doelstelling.

2. Zijn de middelen om het doel te bereiken passend?

Het algemeen verbod op het dragen van veruiterlijkingen moet bovendien een passend middel zijn om de gelijke behandeling van alle burgers te verzekeren. Een algemeen verbod zou in dit geval geschikt kunnen zijn.

3. Zijn de middelen om het doel te bereiken noodzakelijk of proportioneel?

Een maatregel is tot slot proportioneel en ‘noodzakelijk in een democratische samenleving’ als er geen alternatieve maatregel mogelijk is waarmee het doel eveneens bereikt kan worden, en die bovendien minder verregaand en minder ernstig een fundamenteel recht aantast.

Dat is bij een algemeen verbod op het dragen van veruiterlijkingen niet het geval, en dus is zo’n verbod niet proportioneel. Alle ambtenaren krijgen namelijk dezelfde richtlijn, zonder dat er daarbij rekening gehouden wordt met de functies en de context waarin deze wordt uitgeoefend.

Bijv.: een algemeen verbod raakt zowel een loketbediende als ander overheidspersoneel dat niet in contact komt met burgers. Een algemeen verbod bij alle medewerkers van de overheid is daarom niet proportioneel om het neutraliteitsprincipe te doen naleven.

Wat mag wel volgens Unia?

Een publieke werkgever mag wél een gedifferentieerde aanpak uitwerken, die rekening houdt met de aard van de functie of de context waarin die wordt uitgeoefend. Een verbod op religieuze of filosofische symbolen kan pas proportioneel zijn als de interpretatie en uitingsvorm van het neutraliteitsprincipe aangepast worden aan de inhoud van de verschillende overheidsfuncties en hun verantwoordelijkheden. De werkgever kan bijvoorbeeld rekening houden met deze vragen:

• dragen de ambtenaren wel of niet een uniform? Zo ja, is het mogelijk een religieus symbool te integreren in het uniform?
• is het al dan niet rechtstreeks contact met burgers een essentieel onderdeel van hun takenpakket?
• hebben zij wel of geen gezag en/of macht over het publiek? Anders gezegd, hebben zij het recht om de rechten en plichten van een burger eenzijdig te wijzigen?
• …

Het is dus noodzakelijk om geen algemene regels te hanteren, maar wel een functiespecifieke benadering te voorzien.

Een overheidsinstelling mag het neutraliteitsprincipe dus niet inroepen voor backofficefuncties. Een verbod kan eventueel wel:

• voor frontofficefuncties, waarbij de ambtenaren direct contact hebben met de burgers. Direct contact met burgers moet een essentieel onderdeel zijn van die functie;
• voor gezaghebbende functies of functies die een zekere macht inhouden over het publiek.

De organisatie moet dus een analyse maken van de bestaande functies en de concrete takenpakketten en verantwoordelijkheden die aan deze functies gekoppeld zijn.

Een verbod op het dragen van religieuze of filosofische symbolen is geen verplichting. Een overheidsinstelling kan dus altijd kiezen voor een inclusief diversiteitsbeleid voor alle functies. Dit betekent iedereen een plaats geven op de werkvloer, ongeacht origine, etniciteit, religieuze en levensbeschouwelijke achtergrond, … waarbij werknemers vrij zijn om zichtbare religieuze of filosofische symbolen te dragen.

Kiezen voor een gedifferentieerde aanpak, brengt ook bijkomende vragen met zich mee voor het management. Het management moet bijvoorbeeld rekening houden met de promotiekansen van ambtenaren die religieuze, levensbeschouwelijke symbolen dragen, met hun mogelijkheden tot interne mobiliteit en met het feit dat er binnen die jobcategorie weinig diversiteit zal zijn. Dit gaat bijvoorbeeld om functies die een gezagspositie of rechtstreeks contact met de gebruikers inhouden.