Net zoals een private werkgever heeft een publieke werkgever het recht om die werknemer aan te werven die het best past bij een openstaande functie (‘contractuele vrijheid’) en om interne regels te bepalen rond het uiterlijk van de werknemers (‘werkgeversgezag’). Maar ook ambtenaren hebben rechten: zij mogen niet ongunstig behandeld worden onder andere omwille van hun geloof of levensbeschouwing (zowel bij aanwerving en jobuitoefening als bij ontslag).

Vanzelfsprekend mag een publieke werkgever niet discrimineren. Enkel in heel specifieke gevallen mag de werkgever religieuze of filosofische symbolen op de werkvloer verbieden. De regels die gelden voor de privésector, gelden dus ook voor de publieke sector. Bovendien kunnen publieke werkgevers zich ook beroepen op het neutraliteitsbeginsel.

Het neutraliteitsbeginsel zegt dat de staat neutraal is, en dat de ambtenaren van openbare diensten neutraal moeten handelen: dit betekent dat de persoonlijke voorkeur van ambtenaren geen rol mag spelen in de behandeling van burgers. Hieruit volgt dat alle burgers gelijk behandeld moeten worden. Dit neutraliteitsbeginsel wordt vaak aangegrepen om regels op te leggen rond het dragen van religieuze of filosofische symbolen bij ambtenaren.

Het neutraliteitsbeginsel wordt niet letterlijk genoemd in de grondwet. Er bestaan wel verschillende wetteksten en decreten rond het ambtenarenstatuut, die de neutraliteit van ambtenaren bekrachtigen. Maar er wordt geen informatie gegeven over de uitdrukkingswijze van de neutraliteit van de overheid. Daarom bestaan er verschillende interpretaties over dit neutraliteitsbeginsel.

Exclusieve neutraliteit

Bij exclusieve neutraliteit worden alle religieuze of filosofische symbolen verboden. Exclusieve neutraliteit wil zo een zekere interne coherentie tussen alle ambtenaren verzekeren.

Bij deze interpretatie:

• is er voor alle ambtenaren een verbod op het veruiterlijken van religie of filosofie;
• moet niet alleen de dienst die de ambtenaar levert, maar ook het voorkomen van de ambtenaar zelf neutraal zijn. Het gezag van de ambtenaar is gebonden aan hoe hij of zij eruitziet in het openbaar.

Voorbeeld: De MIVB-STIB verbiedt werknemers, ongeacht de functie die zij uitoefenen, om religieuze of filosofische symbolen te dragen.

Inclusieve neutraliteit

Inclusieve neutraliteit laat wél religieuze of filosofische symbolen toe. Dit principe gaat ervan uit dat de ambtenaren die de overheid vertegenwoordigen, een afspiegeling mogen zijn van de diverse samenleving. Bij deze interpretatie:

• is er geen verbod voor ambtenaren om veruiterlijkingen van hun religieuze of filosofische overtuiging te dragen, en zijn alle veruiterlijkingen toegelaten;
• moet enkel de geleverde dienst neutraal zijn, en dus niet het voorkomen van de ambtenaar.

Voorbeeld: De Stad Mechelen vermeldt in de deontologische code: “(… )neutraliteit moet blijken uit de daden en niet uit het voorkomen van de ambtenaren. Er is daarom geen beperking in het dragen van symbolen voor gelijk welke functie, tenzij deze in strijd zijn met de wet of de openbare orde (zie art. 104 en 105 van de Algemene Bestuurlijke Politieverordening), of de veiligheid en hygiëne in het gedrang brengen. Er zijn geen klachten van burgers/gebruikers die tot een herziening van deze instructies aanleiding geven.”

… of ertussenin

Natuurlijk zijn er ook gemengde invullingen van neutraliteit mogelijk: tussen inclusieve en exclusieve neutraliteit in. Zo kan een overheidsdienst bijvoorbeeld beslissen om religieuze of filosofische symbolen enkel te verbieden aan bijvoorbeeld eerstelijnsambtenaren of ambtenaren die gezag en/of macht uitoefenen op burgers (bijv. politieagenten, magistraten).

Voorbeeld: de Stad Antwerpen verbiedt uiterlijke symbolen van levensbeschouwelijke, politieke, syndicale, sportieve, … overtuigingen tijdens de werkuren voor personeel dat direct in contact staat met publiek, klanten of externe partners. Andere personeelsleden dragen eveneens “degelijke, niet opzichtige kledij, die hoffelijkheid uitstraalt. Bij hen kan wel een oorbel voor mannen, maar geen opvallende neuspiercing. Zo kan ook een hoofddoek, maar geen zware sluiervorming.”

Welke interpretatie van neutraliteit kiezen?

Een staat kan dus zelf kiezen op welke manier hij het neutraliteitsprincipe interpreteert. Bij die keuze moet de staat wel rekening houden met:

• de toepasselijke grondrechten of mensenrechten (godsdienstvrijheid, antidiscriminatiewetgeving, …);
• de finaliteit of doelstelling van het neutraliteitsbeginsel (neutraliteit is geen doel op zich, maar een middel om de gelijkheid van burgers te waarborgen en de formele scheiding tussen de staat en levensbeschouwingen mogelijk te maken. Het is dus nauw verbonden met het principe van gelijke behandeling en non-discriminatie);
• de voorbeeldfunctie van overheidsdiensten: zij mogen niet toegeven aan (discriminatoire) vooroordelen van burgers;
• de noodzakelijkheid van een verbod op religieuze of filosofische symbolen: er moet nagegaan worden of er door het gedrag en/of voorkomen van de ambtenaar een schijn van partijdigheid kan ontstaan.

In een arrest oordeelde het Hof van Justitie op 28 november 2023 (C‑148/22) dat overheden zelf kunnen kiezen of ze al dan niet een verbod op het dragen van religieuze symbolen opleggen aan hun personeel. De overheidsinstanties beschikken over een beoordelingsmarge bij het vormgeven van de neutraliteit van de openbare dienst die zij op het werk willen bevorderen. Overheden kunnen altijd kiezen voor een inclusieve neutraliteit, waardoor een verbod niet verplicht opgelegd moet worden.

Het Hof geeft ook aan dat het beleid van strikte neutraliteit dat een openbaar bestuur aan werknemers oplegt om te komen tot een volkomen neutrale overheidsomgeving, kan worden beschouwd als objectief gerechtvaardigd door een legitiem doel. Indien een overheidsinstelling kiest voor een algemeen verbod, ongeacht de functie die wordt uitgeoefend, dan moet dit beleid coherent en systematisch toegepast worden. Het verbod moet ook beperkt blijven tot wat strikt noodzakelijk is.

Verder is een gedifferentieerde aanpak die rekening houdt met de aard van de functie of de context waarin die wordt uitgeoefend ook mogelijk volgens het Hof. Ook hier gelden de voorwaarden dat dit beleid coherent en systematisch moet toegepast worden. Het verbod moet ook beperkt blijven tot wat strikt noodzakelijk is. Die aanpak brengt volgens ons bijkomende vragen met zich mee, zoals de promotiekansen van ambtenaren die religieuze, levensbeschouwelijke symbolen dragen, met hun mogelijkheden tot interne mobiliteit en met het feit dat er binnen die jobcategorie weinig diversiteit zal zijn. 

Unia pleit voor inclusie en meent dat overheidsinstellingen een weerspiegeling van de maatschappij moeten zijn en correcte en neutrale dienstverlening verzekerd kan worden door de nadruk te leggen op neutraal handelen door de ambtenaren. Verder moet de toegang tot arbeid verzekerd worden ten aanzien van alle groepen.